Гришин Николай Владимирович
Инициатива по изменениям в Конституции, с которой выступил Президент, запустила в обществе широкую дискуссию о том, что вообще должно быть прописано в тексте основного закона. И появившиеся шутки о том, нужно ли там прописывать право на получение бесплатных обедов в школах, на самом деле связаны с серьезной задачей и являются попыткой прощупать ответ на вопрос, какие именно вопросы должны регулироваться в документе такого рода. Найти ответ на вопрос, где должна проходить грань между Конституцией и текущим законодательством, раньше пыталось только узкое сообщество специалистов, и впервые в истории России к обсуждению этой темы подключилось широкое сообщество.
Одним из направлений этой дискуссии могло бы стать обсуждение такой проблемы – в достаточной ли степени наша Конституция регулирует вопросы выборов? Стоит ли внести в Конституцию России изменения по вопросам организации и проведения выборов?
Лично я слышал только одно высказывание по этой теме. Уже 17 января Аркадий Ефимович Любарев в своем блоге высказал предложение «включить в Конституцию ряд положений, касающихся ЦИК и системы избирательных комиссий». Действительно, спецификой российского основного закона является полное отсутствие упоминаний об избирательных органах, в том числе ЦИК РФ. Получается парадоксальная ситуация – из всех федеральных государственных органов России, которые имеют властные полномочия, в Конституции не упомянута только ЦИК. В частности, А.Е. Любарев предлагает включить в конституцию фрагмент из №67-ФЗ: «Выборы и референдумы организуют и проводят избирательные комиссии. Избирательные комиссии в пределах своей компетенции независимы от органов государственной власти и органов местного самоуправления. Вмешательство в деятельность избирательных комиссий со стороны законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций, должностных лиц, иных граждан не допускается. Решения и иные акты избирательных комиссий, принятые в пределах их компетенции, обязательны для федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, государственных учреждений, органов местного самоуправления, кандидатов, избирательных объединений, общественных объединений, организаций, должностных лиц, избирателей и участников референдума».
Данное предложение не вызвало значительного резонанса, но, тем не менее, заставляет нас обратить внимание на этот вопрос: российская конституция и выборы. Подхватив эту эстафету, могу признать, что по этому вопросу действительно есть, что сказать. Хотелось бы поблагодарить Александра Юрьевича, так как организовав этот круглый стол, и он тоже подтолкнул меня, чтобы обратить внимание на вопрос о возможных конституционных изменениях в связи с вопросами регулирования выборов. Когда я готовился к нашему мероприятию, то обнаружил, что уникальность российской ситуации превзошла ожидания. Ситуация с регулированием вопросов выборов в Конституции России является просто поразительной.
В российской Конституции выборы упоминаются всего 11 раз. Много это или мало? Для сравнения, в Конституции Индии выборы упоминаются 353 раза, Швеции - 283 раза, Турции – 194 раза, Мексики – 125 раз. Конечно, есть группы стран, в Конституциях которых выборы упоминаются гораздо реже, например, во Франции – 20 раз, Италии – 19 раз, Норвегии – 16 раз. То есть разница между странами по этому показателю чрезвычайно большая. Однако, проанализировав около трех десятков Конституций, ни в одной из них я не встретил, чтобы выборы упоминались такое малое количество раз, как в России. С уверенностью можно сказать, что степень внимания нашей Конституции к вопросам выборов находится на исключительно низком уровне.
По этому критерию все Конституции можно разделить на три условные группы. В первой группе – Конституции, в которых выборам посвящены отдельные разделы или главы. Например, в ЮАР соответствующий раздел имеет объем 4 страницы, в штате Нью-Йорк – 2 страницы. Вторая группа Конституций – в которых выборам посвящены отдельные статьи, которые разбросаны по отдельным разделам (посвященным органам государственной власти, правам граждан и т.д.). Наконец, третья группа, в которой нет ни одной статьи, полностью посвященной выборам. И наша российская Конституция относится именно к этому типу. Полностью вопросам выборов у нас не посвящена ни одна из 137 статей основного закона. Во всех статьях, в которых упоминаются выборы, они рассматриваются только как вспомогательный вопрос или как условие других вопросов, непосредственно находящихся в центре внимания.
В российской Конституции на удовлетворительном уровне не раскрыт ни один из аспектов выборов. Попытаюсь по пунктам проиллюстрировать, насколько эта ситуация не типична для современного мира.
А.Е. Любарев обратил внимание, что у нас в основном законе нет даже упоминания об избирательных органах. Итак, избирательные органы. Они определяются в 75% действующих Конституций. В Конституции Швеции этому вопросу посвящены 2 статьи, в Бразилии – раздел из 4 статей (объемом 2 страницы), в Эквадоре и Никарагуа соответствующие разделы имеют объем 3 страницы. Во многих странах мира в Конституциях не только определяются органы, ответственные за проведение выборов, но и весьма подробно регламентируется порядок их работы, способ формирования и т.д. Даже в Конституции Франции (в которой в целом электоральная тематика представлена слабо) есть пункт о специальных избирательных органах по делимитации избирательных округов.
Второй пункт, который отсутствует в российской Конституции, - избирательная система в узком значении этого понятия, то есть электоральная формула. У нас она не определена ни в отношении выборов Президента. ни в отношении выборов депутатов Государственной Думы. Опять-таки можно констатировать, что во многих зарубежных Конституциях этот вопрос находит отражение, причем подчас весьма детальное, вплоть до закрепления способа распределения мест между партийными фракциями при пропорциональной системе. Среди стран Европы можно выделить такие, как Ирландия, Португалия, Испания, Австрия, Швейцария, Швеция и другие. В Латинской Америке – этот вопрос отражен в Конституциях почти во всех странах. Почему это важно – закреплять конкретную избирательную формулу именно в Конституции, а не в обычном законодательстве? Здесь наиболее интересен опыт Ирландии. По Конституции здесь в 1922 году была установлена система единого передаваемого голоса – разновидность пропорциональной системы. А Конституцию в этой стране можно менять только на референдуме. В течение XX века дважды были ситуации, когда одна политическая партия, временно получавшая контроль над основными государственными органами, пыталась изменить электоральную формулу в свою пользу. Ей бы это удалось, если бы этот вопрос регулировался посредством обычного закона. Но попытки изменить конституцию оба раза потерпели наудачу – избиратели заблокировали эти корыстные инициативы и обеспечили стабильность избирательной системы.
Следующий пункт – делимитация избирательных округов. В российской Конституции не только этот вопрос не освещается, но вообще отсутствует упоминание об избирательных округах. Опять-таки, это не типично для мировой практики: этот вопрос весьма детально раскрывается во многих зарубежных Конституциях. Для сравнения - в Конституции Багамских островов делимитации избирательных округов посвящено 1100 слов, то есть больше, чем во всем российском федеральном законодательстве (990 слов). В Конституции Швеции 3 статьи посвящены вопросам делимитации избирательных округов, и это при том, что при пропорциональной избирательной системе значимость этого вопроса существенно ниже, чем при использовании одномандатных округов (которые у нас используются, а в Швеции - нет). Но еще дальше ушла Канада – здесь в Конституции перечислены и закреплены все избирательные округа.
Далее. Избирательные споры. Также в нашей Конституции этот вопрос не отражен – не указано, кто отвечает за разрешение избирательных споров, каков порядок их рассмотрения и т.д. Отсутствует и упоминание понятия избирательных споров. В Конституции Эквадора этому вопросу посвящены 2 статьи. Среди европейских стран можно назвать Германию, Швецию, Францию.
Наконец, самый главный и элементарный пункт – свойства выборов. Что говорит наша Конституция о том, какими они должны быть? Только применительно к Президенту страны говорится, что он избирается «на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании». Эти фундаментальные избирательные стандарты применяются российской Конституцией только по отношению к выборам Президента РФ. А по отношению к выборам других должностных лиц – ничего не говорится. У нас даже по отношению к выборам депутатов парламента не говорится, что они должны проводиться на основе прямого голосования. Это наиболее удивительная черта регулирования электоральных вопросов в российской конституции. Практически во всех зарубежных Конституциях есть закрепление таких элементарных понятий, как равное и всеобщее избирательное право. У нас – только по отношению к президентским выборам. Чем не лазейка для того, чтобы отменить прямые выборы губернаторов, муниципальных руководителей и так дальше?
Помимо этого, в отдельных зарубежных Конституциях регулируются такие вопросы, как величина избирательного залога, заградительный барьер, метод распределения депутатских мест между регионами и так далее.
В российской Конституции отсутствуют абсолютно все возможные блоки вопросов, касающиеся выборов. И в этом плане она является совершенно уникальным документом. Из всех рассмотренных мной Конституций наиболее близко к нам находится Конституция Японии, но и там, в отличие от нас, довольно полно раскрываются избирательные стандарты и избирательные права граждан.
На каких словах я хотел бы завершить свое выступление? Очевидно, нужно уделить серьезное внимание вопросу о том, почему у нас такое слабое конституционное регулирование института выборов. Надо что-то с этим делать в долгосрочной перспективе. Существующая у нас ситуация не только противоречит мировому опыту, но и имеет негативные последствия для практических вопросов. Поскольку у нас практически все вопросы спущены на уровень текущего законодательства, правящее большинство может их менять гораздо легче и без лишнего шума. Очевидно, есть прямая связь между низкой степенью конституционализации российского избирательного права и феноменальной изменчивостью наших избирательных законов. Закрепление электоральных норм на уровне Конституции поможет придать им больше стабильности. Это само по себе является достаточной ценностью, тем более у нас – единственной стране мира, где для выборов депутатов парламента за четверть века было использовано пять разных избирательных систем. Спасибо за внимание.
Карцов А.С.:
- Но и еще раз вывод тогда мне приведите вашего сравнительного анализа разных Конституций. Российская Конституция, ну что делать, вообще шлак что ли? Там нет избирательных органов и нет этой темы фактически. Причины вот, может, Борис объяснил, но я не специалист. С удивлением это слушаю. Действительно ли все так скверно на эмпирическом языке, в юридических практиках?
Гришин Н.В.:
- Спасибо за вопрос. Конечно, нельзя сказать, что в российской Конституции вообще ничего нет о выборах. Все-таки некоторые важные вещи, например, о прямых выборах Президента, в ней присутствуют. Но общий вывод – эти нормы присутствуют в нашем основном законе в недостаточной степени, в исключительно малой степени. Меня интересуют причины такой ситуации. Очевидно, что Конституция готовилась в начале 90-х по аналогии с Конституциями зарубежных стран. Любопытно, как получилось, что именно вопросы о выборах выпали из поля внимания авторов этого текста. Было ли это сознательной позицией, или результатом лоббизма разных групп, участвовавших в составлении итогового документа?
Одним из направлений этой дискуссии могло бы стать обсуждение такой проблемы – в достаточной ли степени наша Конституция регулирует вопросы выборов? Стоит ли внести в Конституцию России изменения по вопросам организации и проведения выборов?
Лично я слышал только одно высказывание по этой теме. Уже 17 января Аркадий Ефимович Любарев в своем блоге высказал предложение «включить в Конституцию ряд положений, касающихся ЦИК и системы избирательных комиссий». Действительно, спецификой российского основного закона является полное отсутствие упоминаний об избирательных органах, в том числе ЦИК РФ. Получается парадоксальная ситуация – из всех федеральных государственных органов России, которые имеют властные полномочия, в Конституции не упомянута только ЦИК. В частности, А.Е. Любарев предлагает включить в конституцию фрагмент из №67-ФЗ: «Выборы и референдумы организуют и проводят избирательные комиссии. Избирательные комиссии в пределах своей компетенции независимы от органов государственной власти и органов местного самоуправления. Вмешательство в деятельность избирательных комиссий со стороны законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций, должностных лиц, иных граждан не допускается. Решения и иные акты избирательных комиссий, принятые в пределах их компетенции, обязательны для федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, государственных учреждений, органов местного самоуправления, кандидатов, избирательных объединений, общественных объединений, организаций, должностных лиц, избирателей и участников референдума».
Данное предложение не вызвало значительного резонанса, но, тем не менее, заставляет нас обратить внимание на этот вопрос: российская конституция и выборы. Подхватив эту эстафету, могу признать, что по этому вопросу действительно есть, что сказать. Хотелось бы поблагодарить Александра Юрьевича, так как организовав этот круглый стол, и он тоже подтолкнул меня, чтобы обратить внимание на вопрос о возможных конституционных изменениях в связи с вопросами регулирования выборов. Когда я готовился к нашему мероприятию, то обнаружил, что уникальность российской ситуации превзошла ожидания. Ситуация с регулированием вопросов выборов в Конституции России является просто поразительной.
В российской Конституции выборы упоминаются всего 11 раз. Много это или мало? Для сравнения, в Конституции Индии выборы упоминаются 353 раза, Швеции - 283 раза, Турции – 194 раза, Мексики – 125 раз. Конечно, есть группы стран, в Конституциях которых выборы упоминаются гораздо реже, например, во Франции – 20 раз, Италии – 19 раз, Норвегии – 16 раз. То есть разница между странами по этому показателю чрезвычайно большая. Однако, проанализировав около трех десятков Конституций, ни в одной из них я не встретил, чтобы выборы упоминались такое малое количество раз, как в России. С уверенностью можно сказать, что степень внимания нашей Конституции к вопросам выборов находится на исключительно низком уровне.
По этому критерию все Конституции можно разделить на три условные группы. В первой группе – Конституции, в которых выборам посвящены отдельные разделы или главы. Например, в ЮАР соответствующий раздел имеет объем 4 страницы, в штате Нью-Йорк – 2 страницы. Вторая группа Конституций – в которых выборам посвящены отдельные статьи, которые разбросаны по отдельным разделам (посвященным органам государственной власти, правам граждан и т.д.). Наконец, третья группа, в которой нет ни одной статьи, полностью посвященной выборам. И наша российская Конституция относится именно к этому типу. Полностью вопросам выборов у нас не посвящена ни одна из 137 статей основного закона. Во всех статьях, в которых упоминаются выборы, они рассматриваются только как вспомогательный вопрос или как условие других вопросов, непосредственно находящихся в центре внимания.
В российской Конституции на удовлетворительном уровне не раскрыт ни один из аспектов выборов. Попытаюсь по пунктам проиллюстрировать, насколько эта ситуация не типична для современного мира.
А.Е. Любарев обратил внимание, что у нас в основном законе нет даже упоминания об избирательных органах. Итак, избирательные органы. Они определяются в 75% действующих Конституций. В Конституции Швеции этому вопросу посвящены 2 статьи, в Бразилии – раздел из 4 статей (объемом 2 страницы), в Эквадоре и Никарагуа соответствующие разделы имеют объем 3 страницы. Во многих странах мира в Конституциях не только определяются органы, ответственные за проведение выборов, но и весьма подробно регламентируется порядок их работы, способ формирования и т.д. Даже в Конституции Франции (в которой в целом электоральная тематика представлена слабо) есть пункт о специальных избирательных органах по делимитации избирательных округов.
Второй пункт, который отсутствует в российской Конституции, - избирательная система в узком значении этого понятия, то есть электоральная формула. У нас она не определена ни в отношении выборов Президента. ни в отношении выборов депутатов Государственной Думы. Опять-таки можно констатировать, что во многих зарубежных Конституциях этот вопрос находит отражение, причем подчас весьма детальное, вплоть до закрепления способа распределения мест между партийными фракциями при пропорциональной системе. Среди стран Европы можно выделить такие, как Ирландия, Португалия, Испания, Австрия, Швейцария, Швеция и другие. В Латинской Америке – этот вопрос отражен в Конституциях почти во всех странах. Почему это важно – закреплять конкретную избирательную формулу именно в Конституции, а не в обычном законодательстве? Здесь наиболее интересен опыт Ирландии. По Конституции здесь в 1922 году была установлена система единого передаваемого голоса – разновидность пропорциональной системы. А Конституцию в этой стране можно менять только на референдуме. В течение XX века дважды были ситуации, когда одна политическая партия, временно получавшая контроль над основными государственными органами, пыталась изменить электоральную формулу в свою пользу. Ей бы это удалось, если бы этот вопрос регулировался посредством обычного закона. Но попытки изменить конституцию оба раза потерпели наудачу – избиратели заблокировали эти корыстные инициативы и обеспечили стабильность избирательной системы.
Следующий пункт – делимитация избирательных округов. В российской Конституции не только этот вопрос не освещается, но вообще отсутствует упоминание об избирательных округах. Опять-таки, это не типично для мировой практики: этот вопрос весьма детально раскрывается во многих зарубежных Конституциях. Для сравнения - в Конституции Багамских островов делимитации избирательных округов посвящено 1100 слов, то есть больше, чем во всем российском федеральном законодательстве (990 слов). В Конституции Швеции 3 статьи посвящены вопросам делимитации избирательных округов, и это при том, что при пропорциональной избирательной системе значимость этого вопроса существенно ниже, чем при использовании одномандатных округов (которые у нас используются, а в Швеции - нет). Но еще дальше ушла Канада – здесь в Конституции перечислены и закреплены все избирательные округа.
Далее. Избирательные споры. Также в нашей Конституции этот вопрос не отражен – не указано, кто отвечает за разрешение избирательных споров, каков порядок их рассмотрения и т.д. Отсутствует и упоминание понятия избирательных споров. В Конституции Эквадора этому вопросу посвящены 2 статьи. Среди европейских стран можно назвать Германию, Швецию, Францию.
Наконец, самый главный и элементарный пункт – свойства выборов. Что говорит наша Конституция о том, какими они должны быть? Только применительно к Президенту страны говорится, что он избирается «на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании». Эти фундаментальные избирательные стандарты применяются российской Конституцией только по отношению к выборам Президента РФ. А по отношению к выборам других должностных лиц – ничего не говорится. У нас даже по отношению к выборам депутатов парламента не говорится, что они должны проводиться на основе прямого голосования. Это наиболее удивительная черта регулирования электоральных вопросов в российской конституции. Практически во всех зарубежных Конституциях есть закрепление таких элементарных понятий, как равное и всеобщее избирательное право. У нас – только по отношению к президентским выборам. Чем не лазейка для того, чтобы отменить прямые выборы губернаторов, муниципальных руководителей и так дальше?
Помимо этого, в отдельных зарубежных Конституциях регулируются такие вопросы, как величина избирательного залога, заградительный барьер, метод распределения депутатских мест между регионами и так далее.
В российской Конституции отсутствуют абсолютно все возможные блоки вопросов, касающиеся выборов. И в этом плане она является совершенно уникальным документом. Из всех рассмотренных мной Конституций наиболее близко к нам находится Конституция Японии, но и там, в отличие от нас, довольно полно раскрываются избирательные стандарты и избирательные права граждан.
На каких словах я хотел бы завершить свое выступление? Очевидно, нужно уделить серьезное внимание вопросу о том, почему у нас такое слабое конституционное регулирование института выборов. Надо что-то с этим делать в долгосрочной перспективе. Существующая у нас ситуация не только противоречит мировому опыту, но и имеет негативные последствия для практических вопросов. Поскольку у нас практически все вопросы спущены на уровень текущего законодательства, правящее большинство может их менять гораздо легче и без лишнего шума. Очевидно, есть прямая связь между низкой степенью конституционализации российского избирательного права и феноменальной изменчивостью наших избирательных законов. Закрепление электоральных норм на уровне Конституции поможет придать им больше стабильности. Это само по себе является достаточной ценностью, тем более у нас – единственной стране мира, где для выборов депутатов парламента за четверть века было использовано пять разных избирательных систем. Спасибо за внимание.
Карцов А.С.:
- Но и еще раз вывод тогда мне приведите вашего сравнительного анализа разных Конституций. Российская Конституция, ну что делать, вообще шлак что ли? Там нет избирательных органов и нет этой темы фактически. Причины вот, может, Борис объяснил, но я не специалист. С удивлением это слушаю. Действительно ли все так скверно на эмпирическом языке, в юридических практиках?
Гришин Н.В.:
- Спасибо за вопрос. Конечно, нельзя сказать, что в российской Конституции вообще ничего нет о выборах. Все-таки некоторые важные вещи, например, о прямых выборах Президента, в ней присутствуют. Но общий вывод – эти нормы присутствуют в нашем основном законе в недостаточной степени, в исключительно малой степени. Меня интересуют причины такой ситуации. Очевидно, что Конституция готовилась в начале 90-х по аналогии с Конституциями зарубежных стран. Любопытно, как получилось, что именно вопросы о выборах выпали из поля внимания авторов этого текста. Было ли это сознательной позицией, или результатом лоббизма разных групп, участвовавших в составлении итогового документа?